Por Raúl Saccani
Los delitos financieros han sido identificados como una amenaza a la seguridad nacional en muchos países. Se estima que cada año todavía se lavan en todo el mundo entre 800.000 y 2 billones de dólares y, a pesar de los miles de millones que se gastan cada año para combatir este flagelo, se recupera menos del 1% de los ingresos del delito. En este contexto, enfatizamos la necesidad de que los esfuerzos sean colectivos y continuos, para impulsar la reforma en todo el marco global y avanzar en el intercambio de información y la asociación público-privada, la recuperación de activos, la priorización del riesgo y la eficacia. El siguiente análisis ofrece un punto de vista sobre cómo los sectores público y privado pueden continuar mejorando colectivamente los resultados en la lucha contra los flujos financieros ilícitos.
Imagen: Midjourney prompt: A_caricature-style_image_portraying_the_concept_of_financial_Crime
A la hora de evaluar el progreso y ofrecer recomendaciones en línea con la evolución de las prioridades y capacidades, los expertos globales subrayan una serie de áreas centrales de atención continua para la comunidad global de lucha contra los delitos financieros que incluyen, entre otras cosas, aumentar la recuperación de activos, mejorar la detección y prevención del fraude, mejorar el uso de la inteligencia financiera, profundizar las asociaciones existentes y crear otras nuevas, la colaboración a nivel nacional e internacional, la gestión de la privacidad de los datos y fomento de la capacidad y el desarrollo de capacidades.
Definir y medir la "eficacia" en toda la visión del "sistema completo" es un verdadero desafío a nivel global. Esta área sigue siendo una prioridad para la definición e implementación de prioridades claras. A medida que evolucionan los procesos y el pensamiento regulatorio, legal y tecnológico, han surgido nuevos métodos para impulsar la mejora que merecen un mayor debate por parte de los formuladores de políticas en conjunto con los sujetos obligados y otras partes interesadas clave.
El avance coherente y coordinado a nivel mundial sigue siendo una prioridad, pero los actuales conflictos armados en diferentes regiones del mundo, con sus consecuentes tensiones geopolíticas, dejan expuesta la complicación de encontrarse con perspectivas nacionales potencialmente divergentes en cuanto a cómo abordar estos desafíos.
Progresos en la reforma de la gestión del riesgo de delitos financieros y riesgos emergentes
Si bien se han logrado buenos avances en la reforma de las normas y prácticas de gestión del riesgo de delitos financieros, en particular mediante actualizaciones oportunas de las recomendaciones y orientaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) junto con iniciativas locales para abordar deficiencias sistémicas, subsisten oportunidades relevantes para coordinar esfuerzos y evitar enfoques fragmentados que puedan ser explotados por las organizaciones criminales y terroristas. Un mayor diálogo sobre estas reformas entre países sería beneficioso para evaluar qué está funcionando bien y qué podría mejorarse.
En línea con el panorama general de reformas del marco normativo global y con el telón de fondo de la cuarta ronda de evaluaciones mutuas del GAFI, la Argentina deberá priorizar el fortalecimiento de los distintos eslabones en la recuperación de activos, acompañado de la regulación y supervisión de los proveedores de servicios de activos virtuales; aumentando la transparencia sobre los beneficiarios reales, entre otros. Un capítulo aparte merecería la reforma de la ley 25.246, que debería reforzar y codificar un enfoque basado en riesgos para los programas de PLAFT de todos los sujetos obligados, estableciendo prioridades a partir de un análisis de vulnerabilidades a nivel nacional, con suficiente detalle para que puedan ser implementadas en los marcos de prevención y control. De todos los importantes cambios que se presentan el proyecto de reforma de la ley 25.246 actualmente con media sanción, probablemente uno de los más relevantes sea la facultad de la UIF para disponer sanciones financieras dirigidas, es decir, el congelamiento administrativo de fondos u otros activos. Esto, en línea con el objetivo prioritario de aumentar significativamente el monto de los decomisos, es decir, atacar de manera directa el flujo financiero ilícito a disposición de las organizaciones criminales. Si no logramos este objetivo, el resto de los esfuerzos pierden sentido.
Si bien el GAFI se está centrando activamente en la regulación y supervisión de los proveedores de servicios de activos virtuales (por ejemplo, emitiendo una nota interpretativa y actualizando recientemente la Recomendación 15), sigue siendo un área de posible debilidad en el marco global, ya que la implementación de los estándares no es exhaustiva ni consistente. Para evitar puntos débiles que puedan ser explotados por las organizaciones criminales, será importante fortalecer las reglas para permitir un rastreo de activos más efectivo, ampliando el alcance de los estándares a todos los proveedores de servicios de activos virtuales, con independencia del tamaño o del tipo de activos con los que operan.
Imagen: Dall-E prompt: A caricature-style illustration showcasing the concept of money laundering.
Claves para una reforma sistémica continua
Al igual que ocurre a escala global, en nuestro país subsiste la percepción de que el sistema se centra demasiado en exigir el cumplimiento a los sujetos obligados, por encima de la entrega de resultados por parte del sector público, en particular, en lo referido al recupero de activos criminales. Será necesario centrarse en abordar el desajuste entre lo que se introduce en el sistema y los resultados que se logran. Esto es particularmente cierto en relación con los aportes del sector privado, donde, por ejemplo, se movilizan enormes recursos para cumplir con las obligaciones de presentación de Reportes de Operación Sospechosa (los denominados ROS), pero donde la UIF a menudo no tienen la capacidad de capitalizar adecuadamente la información proporcionada.
A modo de ejemplo, durante el año 2023, la UIF destaca en su Informe de Gestión Anual una recaudación proveniente de decomisos que ascendió a $509 millones. Se lo celebra como un récord, un incremento importante con respecto a lo recaudado el año anterior, que fue sólo $7 millones. Ahora bien, si asumimos la hipotética situación que la UIF pudiera repartir esos $509 millones entre los 88.179 Reportes de Operación Sospechosa recibidos en el mismo período, implicaría asignar $ 5.773 a cada uno. Apenas cubriría el costo del envío postal del reporte, si así fuera requerido. Está muy lejos de justificar las inversiones en salarios y tecnología que deben afrontar los sujetos obligados – la mayoría del sector privado – para llevar adelante estas tareas. También parece estar lejos de ese 1% que es destacaba como muy magro a nivel global.
Aunque son múltiples las áreas donde se pueden identificar facilitadores que deben considerarse con profundidad, nos vamos a enfocar específicamente en cinco, a saber, los estándares para compartir información; la cooperación multilateral en materia de datos sobre delitos financieros; la Asociación público-privada; el recupero de activos y la mejora en la transparencia de los beneficiarios finales.
Estándares para compartir información
Facilitar un mayor intercambio de información y un uso más eficaz de los datos sobre actividad financiera, amenazas y riesgos relacionados con la delincuencia organizada y el terrorismo -tanto a nivel nacional como internacional- ha sido un tema constante de investigación y continúa siendo reconocido como un facilitador fundamental de un sistema más eficaz de gestión del riesgo de delitos financieros. La ambición debe ser un intercambio eficaz de datos entre instituciones, sectores y fronteras, que refleje la realidad de la actividad ilícita.
Aunque el GAFI logró avances sustanciales en esta área con las Recomendaciones 2 y 18, todavía subsisten inconsistencias en la aplicación del estándar entre jurisdicciones. Es hora de considerar cambios adicionales para establecer mecanismos de intercambio de información nacionales y transfronterizos como parte de una métrica clave para un sistema eficaz contra los delitos financieros, al permitir que las partes interesadas tengan una imagen más completa de la actividad delictiva financiera. Esto contribuiría en cierta medida a permitir que los sujetos obligados alcancen una base informativa equitativa con las organizaciones criminales cuyas actividades intentan prevenir y detectar. Este proceso debería implicar una revisión continua de las buenas prácticas en todas las jurisdicciones, donde se puedan consolidar y aprovechar buenos ejemplos de mecanismos de intercambio de información.
Cooperación multilateral en materia de datos sobre delitos financieros
Si bien es esencial mejorar las normas y prácticas a nivel internacional a través del GAFI, se justifica centrarse en otras formas de cooperación multilateral o bilateral. Por ejemplo, todavía no es posible presentar ROS multijurisdiccionales, una cuestión que se ha planteado varias veces a nivel global en los últimos años. El status quo mantiene la información dentro de las fronteras y, por lo tanto, desperdicia capacidad operativa que podría desplegarse de manera transfronteriza, una ventaja que las organizaciones criminales explotan muy bien.
Aunque se reconocen las limitaciones que surgen de los diferentes regímenes legales, regulatorios o de supervisión, debe considerarse una prioridad el diálogo internacional que puede ayudar a mejorar la velocidad a la que se pueden emprender las reformas y obtener resultados.
Asociación público-privada (APP)
La colaboración entre los distintos actores, los sujetos obligados, la UIF, los reguladores específicos, la Justicia Penal, las fuerzas de seguridad, entre otros, es clave para superar los silos del ecosistema y permitir que se utilice mejor su capacidad.
Como mencionamos antes, la capacidad del sector privado desplegada contra los delitos financieros ya es significativa, por lo tanto, la creación de modelo de APP no debería suponer una carga regulatoria adicional, sino lo contrario, el uso inteligente de los recursos, participando de manera voluntaria. Si una jurisdicción decidiera exigir la participación, esto sólo debería llevarse a cabo junto con una revisión para identificar actividades de "bajo valor" que puedan detenerse, como parte de un objetivo político general de que se debe hacer un mejor uso de los recursos existentes.
Las partes interesadas también deben tratar de identificar datos que sean utilizados como punto de referencia común por múltiples partes interesadas en el ecosistema en la ejecución de sus responsabilidades en materia de delitos financieros, como por ejemplo en la aplicación del “Conozca a su Cliente”. Luego se deberían tomar medidas para explorar cómo se podría proporcionar el acceso a esos datos (con controles apropiados) como un servicio al que podrían acceder múltiples sujetos obligados. Tal acceso a conjuntos de datos comunes confiables liberaría capacidad y reduciría el procesamiento duplicado.
Las APP también deberían facilitar el intercambio de datos a nivel macro que ayudarían al sector regulado a mejorar su respuesta. Al igual que sucede en otras jurisdicciones, la UIF comparte datos sobre el número total de ROS presentados por sector, pero en general esos datos no están desglosados por el delito precedente, la tipología utilizada o los subconjuntos de sujetos obligados que se conectan a lo anterior. Compartir este nivel adicional de detalle para utilizarlo como insumo de las matrices de riesgo o los sistemas de monitoreo, permitiría identificar valores atípicos significativos que deriven en un ROS bien fundado.
Aumentar la retroalimentación y la información general y/o específica de parte de la UIF a los Sujetos Obligados será un factor crucial para mejorar su calidad. Poner en marcha un sistema de intercambio de patrones y tendencias en la materia sería una iniciativa especialmente importante, ya que compartir el aprendizaje derivado del análisis de casos complejos junto con indicadores de eficacia, además de un análisis más amplio de las amenazas y tendencias, es fundamental para que el sector informador pueda centrar sus recursos de forma más eficaz, basándose en una mejor comprensión del riesgo. Si se proporcionara retroalimentación, podrían ofrecerse indicios de algo de mayor riesgo a lo que habría que asignar más recursos. A escala internacional, también seguirá siendo cada vez más importante abordar los problemas subyacentes al intercambio transfronterizo de datos.
Recupero de activos
“Recuperar más activos” es una de las pocas medidas de efectividad que casi todos en el ecosistema de lucha contra el crimen financiero consideran como un barómetro importante del éxito. Aunque las aproximaciones al cálculo del volumen total de activos ilegales recuperados varían de país en país, las cifras son invariablemente pequeñas. Es fundamental, entonces, que redoblemos nuestro enfoque en identificar cómo se pueden aumentar las tasas de recuperación de activos.
El aumento de los pagos instantáneos plantea más desafíos y complejidades a considerar en el contexto de la recuperación de activos. Los pagos más rápidos permiten a los delincuentes mover dinero en formas que superan con creces la capacidad de intervención de las autoridades.
Mejorar la transparencia de los beneficiarios finales
Identificar al beneficiario final o al individuo que ejerce el control en una relación comercial es fundamental tanto para el sector público como para el privado. El acceso a información sobre beneficiarios finales actualizada, confiable, verificada y accesible sigue siendo una prioridad global. Al depositar un mayor grado de confianza en sus contenidos, se reduce potencialmente la duplicación de actividades de todo el sistema. El acceso debe estar disponible, en primer lugar, para aquellos que tienen un propósito legítimo para necesitar esta información, como la UIF, los organismos reguladores, la Justicia y los Sujetos Obligados.
Como ejemplo vale citar el caso del registro de beneficiarios finales del FinCEN, autoridad de enforcement de Delitos Financieros del Departamento del Tesoro de los EE.UU.Recientemente se comunicó que los bancos y los reguladores tendrán acceso a la nueva base de datos en fases a partir de febrero de 2024. Interesante el dato que en este país el registro se gestiona bajo la órbita del FinCEN (organismo análogo a la UIF), mientras que en la Argentina dicho registro se centralizará en la AFIP, la autoridad tributaria a la cual los contribuyentes reportan información de todo tipo, incluyendo ésta.
En particular, FinCEN dijo que daría acceso a las agencias federales involucradas en la seguridad nacional, la inteligencia o la aplicación de la ley; agencias de aplicación de la ley estatales, locales y tribales con autorización judicial; organismos extranjeros encargados de hacer cumplir la ley y otras autoridades que cumplan con ciertos criterios; determinadas entidades financieras supervisadas que tienen requisitos de diligencia debida con respecto al cliente, siempre que cuenten con el consentimiento de sus clientes; y funcionarios y empleados del Departamento del Tesoro. Cada categoría de destinatarios estará sujeta a protocolos de seguridad y confidencialidad, dijo FinCEN.
FinCEN se ha enfrentado anteriormente a preocupaciones sobre la sensibilidad de los datos personales que recopilaría. Un alto funcionario de FinCEN dijo que la agencia ha desarrollado una base de datos segura utilizando "métodos y controles de seguridad de la información que se utilizan normalmente en el gobierno federal para proteger los sistemas de información no clasificados al más alto nivel de seguridad". La agencia también requeriría que las instituciones financieras auditen la forma en que usan la base de datos y tomaría las medidas de cumplimiento necesarias para garantizar su cumplimiento con las restricciones de acceso, dijo el funcionario.
A nivel global se recomienda alentar a que el registro no actúe sólo como un depósito pasivo de datos erróneos, como suele ser el caso a nivel global. Se debería esperar que tenga las habilidades, la capacidad y el mandato para desempeñar un papel activo en el ecosistema de inteligencia más amplio. Al mejorar esta función, se pueden crear y utilizar más capacidades transversales para ayudar a prevenir y detectar los riesgos que se priorizan.
Imagen Dall-E prompt: An image depicting a global network of financial crime with intricate connections around a stylized globe.
La priorización y la mejora la eficacia
El liderazgo del sistema se puede poner a prueba al establecer esas prioridades nacionales, ya que deben ser audaces y proporcionar claridad y detalles genuinos sobre dónde se debe aumentar la atención y dónde se puede reducir o incluso detener procesos que no agreguen valor al objetivo común de aumentar el recupero de activos. Esto es fundamental. Es fácil exigir a las partes interesadas que hagan "más", pero asumir la responsabilidad de reducir un área de interés es mucho más desafiante. Sin embargo, es un concepto fundamental inherente al enfoque basado en el riesgo y que debe abordarse dado que hay una capacidad finita y centrarse en todo es centrarse en nada.
El uso de la innovación para mejorar la eficacia general de los programas de gestión del riesgo de delitos financieros e interrumpir los flujos ilícitos en zonas de alto riesgo ha seguido avanzando a buen ritmo en todo el mundo y se ha producido un cambio en algunas jurisdicciones -y a escala internacional- en la publicación de orientaciones, declaraciones de apoyo y, en algunos casos, la aprobación de legislación en torno a la tecnología emergente, con el objetivo general de apoyar dicha innovación para mejorar la eficacia sistémica de la lucha contra el delito financiero.
Definir y evaluar la eficacia de los nuevos enfoques tecnológicos implica colaborar entre los sectores público y privado para establecer criterios de evaluación y medición del valor de la investigación, alejándose de indicadores cuantitativos y orientándose hacia análisis cualitativos y la utilidad de los ROS.
Las tecnologías emergentes, como el aprendizaje automático y la inteligencia artificial, permiten agregar y analizar grandes volúmenes de datos para identificar riesgos nuevos y emergentes de manera más rápida, colaborando con el sector público para establecer un marco que facilite ajustes ágiles en las normas y modelos de supervisión de transacciones. Para que esto ocurra, se deberá encontrar un equilibrio adecuado entre las normas de privacidad y protección de datos y las normas de lucha contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo. El intercambio de información es esencial para combatir la delincuencia financiera, por lo que se debe trabajar en definir y acordar el equilibrio correcto entre ambas normas, considerando el uso de tecnologías de protección de la intimidad.
Conclusión
Un marco de lucha contra los delitos financieros sólido, coordinado, centrado en resultados y eficiente aportará, en última instancia, beneficios indiscutibles para nuestra sociedad. Para ello, se deberán abordar los desafíos con liderazgo; priorizar los riesgos; asegurar la coherencia de la supervisión en relación con esas prioridades; y, por sobre todas las cosas, centrarse en los resultados por encima del mero cumplimiento técnico. Para todo ello se necesita coraje y, especialmente, confianza entre todas las partes interesadas.
Es fundamental, entonces, un liderazgo claro para acordar medidas y coordinar la actividad de todo el sistema. Esto debe estar respaldado por un marco de supervisión que incentive actividades de alto valor y respalde las capacidades de todos para centrarse en la obtención de resultados. De lo contrario, la fragmentación entre los actores relevantes continuará socavando el desarrollo de un enfoque coherente para la gestión del riesgo de delitos financieros. Sería valioso delinear objetivos de desempeño y coordinar cuestiones relacionadas con el intercambio de datos. Fundamentalmente, es necesario implementar un enfoque sistémico completo, que evite operar en silos.
La inversión en tiempo y material que sólo permite mantener el status quo puede crear su propia inercia. Sin embargo, parece haber un amplio consenso en que el marco mundial contra los delitos financieros aún no está dando los resultados requeridos y esto debe impulsar una resolución continua para cambiar. Es posible que también tengamos que aceptar algunas verdades duras, entre ellas que nunca habrá los recursos necesarios para detener el financiamiento de todos los delitos. Debemos asegurarnos de que se pueda hacer más con lo que está disponible colectivamente en los sectores público y privado y a través de las fronteras.
Referencias
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El Instituteof International Finance (IIF), en colaboración con Deloitte, ha venido publicando en los últimos años una serie de estudios conjuntos sobre la eficacia de la gestión del riesgo de la delincuencia financiera a escala mundial. Estos documentos miden las perspectivas actuales de la industria de servicios financieros y del sector público sobre los avances y los continuos retos a los que se enfrenta el régimen internacional. El IIF y Deloitte combinaron la investigación con entrevistas a las partes interesadas de las instituciones financieras, las autoridades públicas responsables de la lucha contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo y del entorno más amplio de la política contra la delincuencia financiera y la aplicación de la ley, tanto en los mercados desarrollados como en los emergentes. Las observaciones y conclusiones de estos documentos han servido como base para desarrollar este artículo. Fuente: Institute of International Finance/Deloitte White Paper (2023). Global financial crime prevention, detection and mitigation. Building on progress, addressing evolving priorities and achieving effective outcomes. https://www.deloitte.com/global/en/Industries/financial-services/perspectives/global-financial-crime-prevention-detection-and-mitigation.html.
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“Activos virtuales: actualización específica sobre la implementación de los estándares del GAFI sobre activos virtuales y proveedores de servicios de activos virtuales”. Junio de 2023.
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El Informe de Gestión que presenta anualmente la Unidad de Información Financiera al Congreso de la Nación radica en la obligación de rendir cuentas dispuesta por el artículo 15 inciso 1 de la Ley 25.246 y sus modificatorias. A su vez, refleja los resultados del compromiso de esta Unidad en la lucha contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo. Los informes están disponibles en: https://www.argentina.gob.ar/uif/informes-de-gestion
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“Asociación en la lucha contra los delitos financieros: protección de datos, tecnología e intercambio de información del sector privado”. GAFI. Julio de 2022.
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En abril de 2023 tuvo lugar en Nueva Delhi la Reunión Conjunta de Expertos de FATF/GAFI 2023, para analizar los nuevos riesgos de LA/FT y trabajar en las formas de abordarlos. Con el objeto de identificar los métodos y tendencias que los delincuentes utilizan para lavar dinero o financiar el terrorismo, la Reunión Conjunta de Expertos (JEM, por sus siglas en inglés Joint Expert's Meeting) que se realiza anualmente, brinda una plataforma única para desarrollar y actualizar la comprensión, con base en la evidencia brindada a través de inteligencia financiera y en las percepciones de expertos y de las fuerzas de seguridad en cuanto a la aplicación de la ley. Durante el evento de tres días los expertos intercambiaron información sobre los riesgos de LA/FT, incluido el fraude cibernético, el uso indebido de los programas de inversión de ciudadanía y residencia y el financiamiento del terrorismo a través del crowdfunding. También discutieron los riesgos emergentes de financiamiento del terrorismo, los desafíos que enfrentan las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley que investigan y procesan el lavado de dinero y las buenas prácticas y métodos para abordarlos. Fuente: GAFI, 2023. Joint Experts’ Meeting and FATF/UNODC Joint Workshop on Hawala 3-6 April 2023. https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Methodsandtrends/JEM-2023.html.
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Sun, M. (2023, December 21). Banks, law enforcement will have access to new beneficial ownership database. WSJ. https://www.wsj.com/articles/banks-law-enforcement-will-have-access-to-new-beneficial-ownership-database-8e88dd5d
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The Economist. (2021, April 16). The war against money-laundering is being lost. The Economist. https://www.economist.com/finance-and-economics/2021/04/12/the-war-against-money-laundering-is-being-lost
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Lewis, D. (2021). Speech at the Chatham House Illicit Financial Flows Conference. https://www.fatf-gafi.org/content/fatf-gafi/en/publications/Fatfgeneral/Chatham-house-march-2021.html
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Criminality in Argentina - The Organized Crime Index. (n.d.). Global Initiative Against Transnational Organized Crime. https://ocindex.net/country/argentina
