En la privatización de AySA, el Estado no solo vende acciones: también intenta vender una idea de control. El nuevo diseño exige compliance, crea comités, impone reportes y blinda ciertas reglas de gobierno corporativo dentro del contrato de concesión. La apuesta es ambiciosa: que la integridad no dependa únicamente de la voluntad del comprador, sino de una estructura jurídica capaz de sobrevivir al cambio de dueño. El desafío, como siempre, será que el sistema no termine petrificado en sus propios papeles.

Por Deborah Solla Roldan.

Deborah Solla Roldan es Gerente Senior de Políticas Públicas en Deloitte Marketplace Cono Sur. Licenciada en Relaciones Internacionales, cuenta con más de 20 años de trayectoria estratégica en el sector público y legislativo argentino, habiéndose desempeñado como Subsecretaria de Asuntos Parlamentarios en la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. Se especializa en el análisis foresight, la traducción de complejidad política regulatoria y la gestión de relaciones institucionales de alto nivel en entornos altamente regulados.

Introducción

El Gobierno nacional lanzó el pliego de licitación para la privatización de Agua y Saneamientos Argentinos S.A. —AySA—, en el marco de la Ley de Bases N° 27.742, el Decreto N° 494/25 y el nuevo Contrato de Concesión. La operación involucra la transferencia del 90% del paquete accionario estatal a un operador estratégico y la prestación de un servicio público esencial —agua potable y saneamiento— bajo una concesión de treinta años, prorrogable por diez años adicionales.

Dentro de ese diseño, hay un elemento particularmente relevante para la agenda de gobernabilidad, transparencia y compliance: el pliego no se limita a exigir un Programa de Integridad bajo la Ley N° 27.401. Va más allá. Incorpora en la arquitectura societaria de la futura concesionaria un Comité de Ética, Ambiental Social y Gobierno Corporativo, integrado por directores, con funciones vinculadas a integridad, riesgos ambientales y sociales, sostenibilidad, información no financiera, coordinación con el Comité de Auditoría y supervisión de un Sistema de Gestión Ambiental y Social —ESMS—. Además, prevé que el responsable de gestión ambiental/social/sostenibilidad tenga acceso directo e irrestricto al Directorio.

El dato jurídicamente más significativo no es solo que el Estado exija la creación de esa función de control. Es que, una vez incorporada al estatuto, el adquirente no podrá modificar libremente esa arquitectura sin conformidad previa del concedente. Allí aparece el rasgo más singular del diseño: una función interna de gobierno corporativo queda jurídicamente protegida por el propio contrato de concesión.

El caso AySA permite, entonces, analizar una tensión central para las políticas públicas de integridad: la diferencia entre cumplir con exigencias formales de compliance para viabilizar una privatización —hacerla financiable, presentable y “bancable” frente a inversores, bancos y organismos multilaterales— y lograr que esa gobernanza realmente resista los cambios de incentivos comerciales y políticos que aparecerán después del cierre. Dicho de otro modo: ¿estamos frente a una autonomía real de las funciones de control o frente a una garantía de transacción?

La pregunta importa porque una función de control puede estar blindada estatutariamente y, aun así, carecer de autonomía efectiva. Puede tener acceso formal al Directorio, reglamento propio, coordinación con auditoría y mandato de supervisión; pero nada de eso asegura, por sí solo, que pueda incomodar decisiones estratégicas, escalar información crítica, resistir presiones comerciales o documentar riesgos cuando la operación ya esté en marcha.

En ese sentido, AySA ofrece un caso especialmente fértil para pensar el futuro del compliance concesional. El Estado no solo exige integridad como condición de entrada; intenta fijarla como rasgo estructural de la sociedad privada que prestará el servicio. Pero esa decisión abre una tensión clásica de toda política pública: la distancia entre diseño formal y funcionamiento efectivo.

Durante el período colonial hispanoamericano, esa tensión tuvo una fórmula célebre en el derecho castellano e indiano: “obedézcase, pero no se cumpla”. Las autoridades reconocían la jerarquía del mandato, pero podían suspender su aplicación cuando entendían que resultaba impracticable, injusto o disfuncional frente a las condiciones del territorio. No se trataba, al menos en su formulación jurídica original, de negar la autoridad, sino de acatarla formalmente mientras se postergaba su cumplimiento efectivo.

Cinco siglos después, la pregunta vuelve bajo una forma corporativa y regulatoria: ¿puede una cláusula estatutaria producir cultura de cumplimiento? ¿O existe el riesgo de que la función de control sea obedecida en el papel, pero neutralizada en la práctica? Esa tensión —entre autonomía real, compliance petrificado y garantía de transacción— es el eje de este análisis.

Imagen: ChatGPT.

Del tone at the top al tone by contract

En la literatura de compliance suele hablarse del tone at the top: el compromiso ético de la alta dirección. El caso AySA permite ensayar otra categoría, que podríamos llamar tone by contract: un tono ético inducido no solo por la cultura corporativa o el liderazgo interno, sino por una arquitectura contractual y estatutaria impuesta por el concedente.

Este desplazamiento es relevante porque el nuevo diseño no se limita a recomendar buenas prácticas ni a exigir una política interna de integridad. Lleva determinadas funciones de control al estatuto social y las integra al perímetro contractual de la concesión. La integridad deja de ser solo una aspiración cultural o un programa corporativo y pasa a formar parte de la estructura jurídica que hace posible la privatización.

Esto produce una innovación y una anomalía a la vez. La innovación es evidente: el Estado busca asegurar que la integridad no quede reducida a un código de ética archivado, sino que ingrese al órgano de administración. La anomalía también: el derecho administrativo contractual se utiliza para condicionar aspectos de derecho societario que, en condiciones ordinarias, quedarían sujetos a la deliberación de los accionistas y al juicio de negocios del Directorio.

Ahora bien, el blindaje no debe confundirse con autonomía. Que la función de control no pueda ser eliminada o modificada libremente no significa, por sí solo, que cuente con independencia funcional, capacidad de incomodar decisiones estratégicas o poder efectivo para escalar información crítica. Puede haber rigidez sin autonomía. Y ese es, justamente, el interrogante institucional que AySA deja planteado.

La autonomía, en definitiva, no se prueba en el organigrama sino en la trazabilidad: qué alertas fueron elevadas, qué decisiones fueron documentadas, qué riesgos fueron asumidos y qué hizo el Directorio frente a información incómoda.

Así, el compliance se convierte en una condición estructural de la concesión. No es solo un sistema interno de prevención: es parte del contrato político-regulatorio que hace viable la privatización.

Compliance como garantía de transacción

El diseño del pliego muestra que la ética corporativa cumple también una función transaccional. En un sector intensivo en capital, políticamente sensible y técnicamente complejo, la integridad no aparece solo como valor público, sino como garantía de bancabilidad.

El pliego exige experiencia o capacidad para estructurar financiamientos relevantes por al menos USD 150 millones en los últimos diez años, patrimonio neto consolidado no inferior a USD 300 millones o, en determinadas estructuras, activos bajo gestión no inferiores a USD 1.000 millones. También excluye oferentes incluidos en listas de sanciones de OFAC, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo.

Estas previsiones son razonables desde la perspectiva de una privatización compleja. Pero revelan algo más: el compliance opera como lenguaje común entre Estado, inversores, bancos, organismos multilaterales y futuros reguladores. Funciona como una garantía de transacción. Ordena expectativas, reduce asimetrías reputacionales y permite presentar la concesión como invertible, financiable y compatible con estándares internacionales.

Para organismos multilaterales e inversores, estas estructuras reducen riesgos reputacionales, regulatorios y operativos. Para la política pública, la pregunta es distinta: ¿esas estructuras producen control efectivo o simplemente hacen presentable la transacción? En otras palabras, ¿el compliance funciona como infraestructura institucional o como certificado de cierre?

La misma lógica aparece en la estructura accionaria. Durante el primer ciclo tarifario de AySA, el Operador Estratégico no puede transferir su paquete accionario; luego, las transferencias del paquete mayoritario quedan sujetas a autorización del concedente y al cumplimiento de requisitos de idoneidad. Incluso la ejecución de gravámenes sobre las acciones exige que el eventual adquirente acredite condiciones técnicas y/o financieras ante el Estado. En términos de política pública, ello busca evitar que el operador seleccionado por su capacidad sea reemplazado por un sujeto opaco o débil. Pero también confirma que la integridad de la transacción se protege mediante una arquitectura de control corporativo profundamente rígida.

El riesgo es que ese lenguaje se vuelva autosuficiente: que la estructura formal de integridad sirva para cerrar la operación, pero no necesariamente para transformar la cultura de prestación del servicio. En otras palabras: que la ética se vuelva condición de cierre, pero no herramienta de gestión.

El riesgo del compliance ceremonial

Aquí reaparece el viejo fantasma del “se acata, pero no se cumple”. Una función de control puede existir, reunirse, aprobar actas, revisar reportes y coordinar con auditoría sin alterar sustancialmente la lógica cotidiana de una empresa.

En una concesionaria de agua, el compliance no vive en la presentación institucional ni en el reporte anual. Vive en la compra urgente, en la cuadrilla, en la medición, en la atención de reclamos, en el laboratorio, en el tratamiento de efluentes, en la relación con municipios, en la priorización de obras y en la administración de conflictos con usuarios vulnerables. Si la función de control no incide sobre esas decisiones materiales, corre el riesgo de transformarse en un órgano ceremonial.

La arquitectura prevista es potente: evaluación de riesgos ambientales y sociales significativos, supervisión de incidentes, conflictos con comunidades o usuarios, coordinación con el Comité de Auditoría sobre controles de información no financiera, supervisión del ESMS y elaboración de reportes de sostenibilidad. Pero la eficacia del sistema no dependerá de su diseño formal, sino de su capacidad para atravesar las decisiones operativas.

Por eso, la autonomía de una función de control no se mide en el momento de la licitación, cuando todos los incentivos empujan hacia la prolijidad documental. Se mide post-cierre, cuando aparecen presión por caja, renegociaciones tarifarias, conflictos territoriales, prioridades comerciales, demandas de rentabilidad e incentivos para diferir inversiones o suavizar alertas incómodas.

El test de esa función no será, entonces, su creación. Será su reacción frente a riesgos concretos: presión tarifaria, subejecución de inversiones, compras urgentes, conflictos laborales, información técnica incompleta, incidentes ambientales, reclamos masivos de usuarios, tensiones con el regulador o decisiones comerciales que puedan afectar la continuidad y calidad del servicio.

Desde una mirada de control, esa instancia debería ser evaluable: agenda, actas, reportes, alertas, planes de remediación, seguimiento de incidentes y respuestas del Directorio. Si nada de eso puede reconstruirse ex post, la autonomía será más declarativa que real.

En consecuencia, el desafío de política pública es evitar que esta arquitectura funcione como una escenografía de legitimidad. La función de control será menos importante por los informes que produzca que por las decisiones que logre incomodar.

Desde una mirada técnica, el diseño del Anexo II es valioso, pero no agota los ingredientes de un programa de compliance efectivo. Su mayor fortaleza está en elevar la integridad al nivel del Directorio y en vincularla con riesgos ambientales, sociales, de fraude y corrupción. Sin embargo, el texto todavía parece más robusto en gobierno corporativo que en compliance operativo. Para cerrar esa brecha, debería explicitar la existencia de un responsable de integridad con autonomía y acceso directo al Directorio; un canal de denuncias abierto a empleados, contratistas, proveedores, usuarios y terceros; reglas de protección contra represalias; procedimientos de investigación interna; debida diligencia de terceros y socios de negocio; controles específicos sobre conflictos de interés, regalos, hospitalidades e interacción con funcionarios públicos; monitoreo periódico de efectividad; y evidencia documental suficiente para demostrar que el programa no solo existe, sino que funciona. En otras palabras, el anexo fija una buena estructura de mando, pero debería completar la musculatura del sistema: los nervios, sensores y reflejos que permiten detectar, escalar y corregir riesgos antes de que se conviertan en daño público.

El espejo transnacional: Sofiyska Voda

Para comprender los límites del compliance petrificado ex ante, el caso de Sofiyska Voda, la concesión de agua de Sofía, capital de Bulgaria, ofrece un espejo útil. La operación fue presentada en su origen como un caso innovador de modernización institucional: una concesión de agua y saneamiento a veinticinco años, con participación privada especializada, lógica de project finance y apoyo multilateral.

Sin embargo, la experiencia posterior muestra que la sofisticación contractual y financiera no agota la legitimidad de una concesión. Aun con apoyo de EBRD (European Bank for Reconstruction and Development) y sucesivas revisiones contractuales, la operación enfrentó cuestionamientos públicos por pérdidas de agua, tarifas, inversión efectiva y transparencia.

El punto no es trasladar mecánicamente Bulgaria a la Argentina ni afirmar que toda concesión de agua está condenada a una crisis de legitimidad. La lección es más fina: un contrato puede cerrar financieramente y aun así abrir un déficit de confianza si la información operativa, los indicadores de servicio, las inversiones y los conflictos sociales no son gobernados de manera dinámica.

Ese es precisamente el aprendizaje para AySA. La función de control prevista en el diseño societario no debería operar como una instancia de validación ritual del reporte anual, sino como un mecanismo capaz de mirar el corazón informacional de la concesión: qué datos llegan al Directorio, qué métricas se reportan al regulador, qué incidentes se escalan, qué riesgos quedan invisibilizados y qué compromisos operativos se transforman en evidencia verificable.

Así entendida, Sofiyska Voda no es un ejemplo de fracaso lineal ni de éxito pleno. Es una advertencia: las concesiones de agua viven bajo examen público permanente. Su legitimidad no depende solo de quién opera, cuánto invierte o qué financiamiento obtiene. Depende de si el sistema institucional logra transformar obligaciones contractuales en confianza verificable. Allí es donde el compliance deja de ser teatro y empieza a funcionar como política pública.

Cuando cumplir también exige justificar: Directorio, interés social e interés público

El diseño de AySA también plantea una tensión societaria relevante. La futura compañía privatizada seguirá siendo una sociedad anónima regida por la Ley General de Sociedades (NdA: en este momento se discute en Argentina una reforma integral de la Ley 19.550). Sus directores deberán actuar con lealtad y diligencia, proteger el interés social y administrar una empresa económicamente viable. Al mismo tiempo, el contrato y el estatuto incorporan obligaciones vinculadas al interés público: expansión, calidad, continuidad, sostenibilidad, integridad, información no financiera y cumplimiento de metas regulatorias.

La tensión se vuelve más delicada porque AySA no será una sociedad cerrada de único dueño. El pliego confirma que el 10% del capital social corresponde a los empleados bajo el Programa de Propiedad Participada. Esto introduce accionistas minoritarios de derecho privado en una sociedad atravesada por mandatos públicos.

Para los especialistas en compliance, este punto es central: cuando el control interno se vuelve una obligación concesional, cumplir ya no significa únicamente prevenir delitos, capacitar empleados o administrar canales de denuncia. También exige construir razones defendibles frente al Directorio, accionistas, regulador, usuarios y eventualmente tribunales. La función de control debe poder explicar por qué una decisión de integridad, sostenibilidad o expansión protege valor, y no simplemente por qué “queda bien” frente al concedente.

En ese contexto, el Directorio no podrá justificar cualquier decisión costosa diciendo simplemente “lo exige la concesión”. Deberá documentar por qué una decisión ambiental, social o de integridad protege el valor de la compañía, preserva la continuidad del contrato, reduce riesgos regulatorios, evita sanciones, sostiene la licencia social y resguarda la viabilidad económica de largo plazo.

Esa será una de las claves del nuevo compliance concesional: construir discrecionalidad técnica documentada. Cada decisión relevante deberá mostrar que no sacrifica arbitrariamente el interés social, sino que integra el interés público como variable de sostenibilidad empresarial.

Hacia un compliance transformacional

La privatización de AySA inaugura un caso de estudio para las políticas públicas de infraestructura. Su valor no reside solo en el traspaso accionario, sino en la forma en que el Estado está ensayando una nueva modalidad de intervención: privatiza la operación, pero conserva capacidad de modelar la anatomía ética y societaria de la empresa.

Ese diseño tiene virtudes evidentes. Asegura que la integridad, los riesgos ambientales y sociales, la información no financiera y la sostenibilidad no queden relegados a áreas periféricas. Lleva esos temas al Directorio y los conecta con auditoría, riesgos y gestión. Pero su mayor fortaleza es también su principal fragilidad: al quedar petrificado, el compliance puede volverse formalmente impecable y operativamente débil.

Por eso, la legitimidad de la nueva AySA no provendrá del mármol inmutable de su estatuto. Provendrá de su capacidad para usar ese estatuto como plataforma de aprendizaje, rendición de cuentas y adaptación. La función de control será valiosa si se convierte en una instancia capaz de abrir preguntas difíciles: qué riesgos no se están viendo, qué información no llega al Directorio, qué proveedores concentran riesgos, qué decisiones tarifarias o de inversión exponen a la compañía, qué reclamos anticipan conflictos sociales, qué incidentes técnicos pueden convertirse en crisis de confianza.

En esa transición se juega la diferencia entre compliance ceremonial y compliance transformacional. El primero ordena papeles, satisface expectativas de cierre y reduce ansiedad reputacional. El segundo construye evidencia, anticipa conflictos, incomoda decisiones y protege la continuidad del servicio. Para una concesión de agua, esa diferencia no es cosmética: es institucional.

En definitiva, el dilema no es si el Estado debe exigir integridad. Claro que debe hacerlo. La cuestión es si la integridad puede nacer de una cláusula congelada o si requiere algo más difícil: liderazgo, información, autonomía, adaptación, evidencia y cultura.

AySA tendrá estructuras de compliance. Eso no parece estar en discusión. Lo que queda por comprobar es si esas estructuras dejarán evidencia suficiente de haber funcionado cuando los incentivos empujen en sentido contrario.

La privatización de AySA nos enfrenta a esa tensión con una nitidez pocas veces vista. El contrato puede acatarse. El desafío será que también se cumpla.

ANEXO II – PLIEGO-2026-47901673-APN-SOP#MEC

Modificaciones Estatutarias Exigidas por el Capítulo IV 

1. Deberes del Directorio: 

El Estatuto deberá incorporar las siguientes disposiciones:

1. Deberes del Directorio en materia Ambiental, Social y de Buen GobiernoCorporativo. 

El Directorio tendrá como mínimo los siguientes deberes:

• Aprobar y revisar periódicamente las políticas ambientales, sociales y de integridad de la Sociedad Concesionaria, estableciendo metas e indicadores de desempeño;
• Supervisar la gestión integral de riesgos de la Sociedad Concesionaria, incluyendo los riesgos ambientales, sociales y aquellos relacionados con la prevención de la corrupción y el fraude, asegurando que el Sistema de Gestión Ambientales y Sociales (ESMS), desarrollado de conformidad con las Buenas Prácticas Internacionales de la Industria en la gestión de riesgos ambientales y sociales, esté integrado en el marco general de gestión de riesgos y que los riesgos ambientales y sociales formen parte del establecimiento del apetito de riesgo de la Sociedad Concesionaria;
• Promover la adopción de los más altos estándares socio ambientales y de gobernanza en sus políticas y procedimientos corporativos,
• Aprobar el Código de Ética y Conducta de la Sociedad Concesionaria y las políticas de integridad y anticorrupción;
• Tomar conocimiento, al menos semestralmente, de los informes sobre cumplimiento de las políticas ambientales, sociales y de integridad;
• Definir y aprobar la estrategia corporativa en materia medioambiental; y
• Aprobar el Reporte de Sostenibilidad anual de la Sociedad Concesionaria.

2. Comité de Auditoría.

El comité de auditoría tendrá a su cargo coordinar con el Comité de Ética, Ambiental Social y Gobierno Corporativo lo que sea menester para el cumplimiento de sus deberes en materias de competencia compartida, particularmente en lo relativo a riesgos no financieros.

3. Comité de Ética, Ambiental Social y Gobierno Corporativo.

El Comité de Ética y Ambiental Social y Gobierno Corporativo estará integrado por TRES (3) directores titulares y por igual número de suplentes, que serán elegidos por el Directorio, y tendrá las funciones que determine el Reglamento de este Comité, el cual debe ser aprobado por el Directorio.

El Comité tendrá las siguientes funciones, sin perjuicio de las demás que establezca su Reglamento Interno:

1. Proponer al Directorio las políticas ambientales de la Sociedad Concesionaria, incluyendo las relativas a gestión del recurso hídrico, eficiencia energética, prevención de la contaminación, manejo de emisiones y efluentes, gestión de residuos, manejo de biodiversidad, y supervisar su cumplimiento;
2. Proponer al Directorio las políticas sociales de la Sociedad Concesionaria, incluyendo las relativas a condiciones laborales, salud y seguridad ocupacional, salud comunitaria, protección y seguridad, relaciones con la comunidad y con el público general, mecanismo de quejas, y acceso universal al servicio, y supervisar su cumplimiento;
3. Evaluar los riesgos ambientales y sociales significativos que enfrenta la Sociedad Concesionaria, los incidentes ambientales y sociales significativos y los conflictos con comunidades y usuarios; evaluar las medidas de mitigación y supervisar las acciones adoptadas para su resolución;
4. Supervisar la implementación de los Sistema de Gestión Ambientales y Sociales (ESMS) y la elaboración del Reporte de Sostenibilidad anual, asegurando que la información sea consistente, verificable y elaborada conforme a estándares internacionalmente reconocidos;
5. Coordinar con el Comité de Auditoría en materias de competencia compartida, particularmente en lo relativo a los controles sobre la información no financiera y al cumplimiento de compromisos de sostenibilidad; y
6. Proponer al Directorio las políticas y estrategia en materia ambiental, incluyendo mantener un inventario de Gases Efecto Invernadero (GEI) y planes de reducción, la evaluación de riesgo climático y la preparación de planes de resiliencia, y supervisar su cumplimiento y actualización.

El Comité se reunirá al menos UNA (1) vez por bimestre.

El Comité coordinará con el Director de Riesgos (CRO) en la supervisión de la integración de riesgos ambientales y sociales en el marco general de gestión de riesgos, y asegurará que el responsable de la gestión ambiental y social/sostenibilidad de la Sociedad Concesionaria tenga acceso directo e irrestricto al Directorio.

Disclaimer

Por favor lea el descargo de responsabilidad1 .

Referencias

Las fuentes principales utilizadas para este artículo fueron: el Pliego Único de Bases y Condiciones de la privatización de AySA, aprobado por la Resolución N° 704/2026 del Ministerio de Economía, y el Contrato de Concesión protocolizado. Para el marco conceptual se tomaron como referencia materiales del World Bank PPP Resource Center sobre bankability, la guía del U.S. Department of Justice, Evaluation of Corporate Compliance Programs, sobre tone at the top, y los trabajos de Víctor Tau Anzoátegui y Benjamín González Alonso sobre la fórmula “obedézcase, pero no se cumpla”. El caso Sofiyska Voda fue reconstruido a partir de información institucional de Veolia/Sofiyska Voda, documentos del EBRD y trabajos de Bankwatch y Water Alternatives.

1 Los puntos de vista, las opiniones y las posiciones expresadas en todas las publicaciones pertenecen únicamente a los autores y no representan las de la Universidad Austral, el IAE Business School o las empresas o instituciones que las apoyan. No se garantiza la exactitud, integridad y validez de las expresiones hechas en este artículo. No aceptamos ninguna responsabilidad por errores, omisiones o representaciones. Los derechos de autor de este contenido pertenecen a los autores y cualquier responsabilidad con respecto a la infracción de los derechos de propiedad intelectual recae en ellos. En ningún caso podrá ni deberá considerarse la información, análisis y opiniones brindadas en todo o en parte de este artículo como asesoramiento, recomendaciones u opiniones profesionales o legales. El lector que necesite tomar decisiones sobre los temas aquí tratados deberá asesorarse específicamente con profesionales capacitados que evalúen las características, normas legales y conceptos aplicables a su caso específico.